Indonesië werd verdeeld in provinciën, die weer onderverdeeld werden in afdelingen; te vergelijken met gemeenten.
Aan het hoofd van elke provincie stond een resident, de hoogste ambtenaar van een provincie. Aan het hoofd van elke afdeling stond een assistent-resident.
Die assistent-resident werkte samen met de inlandse bestuurders: regenten, de Nederlandse benaming voor de Indonesische adel. Uit de Java-oorlogen was duidelijk geworden dat Nederland niet zonder inheemse hulp kon besturen.
Javanen voelden er niets voor de Nederlanders te gehoorzamen: het bleven e blanke mensen die in principe niets te zoeken hadden op Java.